1. Giriş

“Özerklik”in son zamanlarda gitgide demokratik siyasal gündemin gözde kavramlarından biri haline gelmesi esas olarak ulus-devlet modelinin epey bir süredir yaşadığı “kriz”le ilgilidir. Bu modelin dayandığı “türdeş toplum” (cemaat olarak millet) varsayımının “insanlık durumu”nun gereklerine uymadığı her geçen gün daha iyi anlaşılmaktadır. Bu varsayım toplumsal varoluşun kendiliğinden çeşitliliğinin gereklerine de açıkça ters düşmektedir. Gerçekten de, ulus-devlet modelinin devleti hâkim etnik-kültürel toplulukla tanımlaması, yurttaşlığı iddia edildiği gibi “evrenselci” bir statü olmaktan çıkarmakta ve toplum içindeki farklı kimlik gruplarını siyaseten ve hukuken dezavantajlı hale getirmektedir. Öte yandan, bu modelin merkeziyetçiliği de devletin yerel veya kültürel grupları sıkı denetim altında tutmasını kolaylaştırdığı için etnik-kültürel bakımdan çoğunluğu teşkil eden ve devleti kontrolü altında tutan etno-ulusal topluluğun hâkim pozisyonunu tahkim ederken, yerel inisiyatifleri zayıflamakta ve bu çerçevede çeşitlilik unsurlarının varlığını sürdürmesi de zora girmektedir.

Bu şartlar altında, dil, din, kültür veya etnisite bakımından “genel toplum”dan farklılaşan grup ve topluluklar içinde bulundukları dezavantajlı durumdan kurtulmak amacıyla eşitlik ve tam demokratik katılım arayışı içine girmektedirler. Sonuç olarak bu gruplar ya sistem içindeki mağduriyetlerini telâfi etmek üzere –“hakkaniyet gereği olarak”- kendileri için özel haklar talep etmekte, ya da “kendi-kaderini tayin” hakkına sahip ayrı birer “halk” olarak ana toplumdan ayrılmak istemektedirler. Mamafih, bu, kendi-kaderini-tayin hakkının sadece “ayrılma” yoluyla kullanılabileceği anlamına gelmemektedir. Nitekim, demokratik dünyanın yakın zamanlardaki tecrübesi, bir kültürel kimlik grubunun tâbi olduğu devletten ayrılmadan da bu haktan yararlanmasının pekalâ mümkün olduğunu göstermektedir. Bunun tipik yöntemi ise özerkliktir.

2. Özerklik ve “Bölgeli Yönetim”

Özerklik geniş toplum içinde azlıkta olan ve hâkim çoğunluktan çeşitli bakımlardan farklı olan grup veya toplulukların kendi-kendilerini yönetmelerine imkân veren bir yoldur. Ancak yine demokratik dünyanın tecrübesine baktığımızda özerkliğin de dereceleri olduğunu görüyoruz. Nitekim, Batı dünyasındaki özerklik modelleri güçlendirilmiş bir “adem-i merkeziyetçilik”ten federalizm benzeri bir yapıya kadar değişkenlik göstermektedir. İlkinde yerel yönetim birimlerine merkezi yönetimden daha fazla yetki aktarılması söz konusu iken, ikincisinde özerk yönetim en azından kendi bölgesinde merkezi yönetiminkine hemen hemen paralel yetkilere sahiptir. Yine de, sahici bir “kendi-kendini-yönetim” teorik olarak daha fazlasını, özerk bölgenin ulusal düzeydeki karar-alma süreçlerine de katılımını gerektirir. Bu da, tipik olarak, özerk yönetimin ulusal parlamentoda temsil edilmesiyle sağlanır. Bu anlamda “özerklik”, İspanya’da örneklendiği şekliyle, federalizme yaklaşan bir modeldir.

Şimdi, bu genel bilgiler ışığında demokratik dünyaya daha yakından bakalım. Devlet içinde yetkinin dikey dağılımı açısından devlet biçimleri geleneksel olarak ikiye ayrılır: üniter devlet ve federal devlet. Üniter devlet modelinde tek bir iktidar merkezi vardır. Bu modelde yerel yönetimler yetkilerini merkezi yönetimden alırlar, yani bunlar ayrı birer iktidar merkezi ve yönetim düzeyi sayılmazlar. Buna karşılık federal devlette tek bir merkez değil birden fazla iktidar merkezi vardır. Kurucu birimlerin (eyaletlerin) yetkilerinin kaynağı ulusal/genel yönetim değildir; tam aksine ulusal yönetim federe birimlerin bir türevi konumundadır. Şüphesiz her iki modelde de devlet içinde iktidarın dağılımı bakımından dikkate değer farklar vardır. Onun içindir ki, yerel yönetimlerin gücünün özerkliğe yaklaştığı üniter devletleri (Birleşik Krallık gibi) eyaletlerin yetkilerinin nispeten zayıf olduğu federal devletlerden (Federal Almanya gibi) ayırmak, hukuken değilse de siyaseten kolay olmayabilir.

Geleneksel kavramlaştırmanın söz konusu yetersizliği, son zamanlarda ilgili literatürde “bölgeli devlet” adı altında yeni bir kategoriden söz edilmesine yol açmıştır. Bunda, üniter devlet söz konusu olduğunda, toplumsal yapının tek bir merkezden yönetilemeyecek derecede gitgide karmaşık hale gelen yapısı etkili olmakla beraber, bu gelişmeyi zorlayan asıl dinamik “kültürel çeşitlilik”in veya “çok-kültürlülük”ün ulus-devlete meydan okuması olmuştur. Bu meydan okumaya bir cevap olarak, Britanya, Fransa ve İspanya son yıllarda bölgesel özerk yönetimler kurarak üniter sistemlerini gevşettiler.

Tipik örneklerini İspanya, İtalya, Birleşik Krallık ve Fransa’nın oluşturduğu “bölgeli devlet” biçimi genellikle üniter devletin bir varyasyonu sayılmaktadır. Bu ülkelerde üniter yönetim altında bölgesel birimlere değişken derecelerde özerklik tanınmıştır. Başka bir anlatımla, bunlar yetkilerini merkezi yönetimden almakta ve bu anlamda ona bağımlı bulunmaktadırlar. Nitekim, İspanya hariç, özerk yönetimlerin ulusal karar alma süreçlerine etkin bir şekilde katılmaları söz konusu değildir. Ancak yine de, bölgeli devletlerdeki özerk yönetimler bildik anlamdaki yerel yönetimlerden daha fazla yetkilere sahiptirler. Bunlar şu veya bu ölçüde yasama yetkileriyle de donatıldıkları için siyasal karar merkezleri haline gelmişlerdir. Dolayısıyla, kısmen Fransa hariç olmak üzere, bu tür bir özerkliği “idarî” terimlerle açıklamak mümkün değildir.

İspanya’da çeşitli bölgelerin özerkliği hangi yoldan elde edebilecekleri ve özerk bölgelere aktarılabilecek kamu hizmetleri Anayasayla belirlenmiştir. Bugün İspanya’da 17 bölgede özerk yönetim vardır ki, bunlar kültür, dil ve ekonomik gerekler nazara alınarak oluşturulmuşlardır. Her özerk yönetimin bir parlamentosu vardır; parlamentolar anayasada sayılan konularda yasama yetkisi kullanırlar. Ayrıca, özerk yönetimin yürütmesini de bu parlamentolar belirlerler. Özerk yönetimler ulusal parlamentonun ikinci kanadı olan Senato’ya da temsilci gönderirler. Nihayet, özerk bölgeler AB nezdinde de ayrı olarak temsil edilirler.

Bu özelliği nedeniyle, “karşılaştırmalı siyaset” literatüründe kimi yazarlar İspanya’nın devlet sistemini “yarı-federal” olarak nitelemektedirler. Bu yarı-federal sistem bir yandan Bask, Katalan ve Galiçya tarihsel uluslarının değişken taleplerine cevap verirken, öbür yandan Kastilyalı merkezin de (veya etno-ulusal çoğunluğun) kendi egemen varlığını korumasına imkân vermektedir. Yine bu sayede çoğu Basklılar ve Katalanlar ayrılmaktansa, kendi çıkarlarını Avrupa Birliği bağlamında Madrid’le koordine etmenin avantajlarını görmüş durumdadırlar.

Özerk yönetimlerin yetkilerinin anayasal güvenceye kavuşturulduğu başka bir devlet olan İtalya’da ise 20 özerk bölge vardır ve bunların malî özerkliğe, yasama ve yürütme organlarına sahip olacakları Anayasada belirtilmiştir.  Anayasa’ya göre, yasama yetkisi devlet ve bölgeler tarafından kullanılır. Merkezî yönetimin yetkileri ile ortak yetkiler dışında kalan konularda bölgeler münhasır yetkiye sahiptir. Merkezî yönetim, bölgelerin kendi Kurullarınca hazırlanacak kanunlara müdahale edemez ve onları engelleyemez. Ancak, merkezî yönetim gerek bölge temel yasasını gerekse Bölge Kurullarının kabul edecekleri diğer yasaları Anayasa Mahkemesi’ne götürebilir.

Fransa’da 1982 idarî reformuyla bir yandan –valilerin yetkilerini daraltarak ve illerin seçilmiş kurullarına daha fazla yetki aktararak- yerel yönetimleri güçlendirilirken, öbür yandan zayıf özerklikli bölge yönetimleri kurulmuştur. Özerk yönetimlerin seçilmiş kurulları eğitim, şehir planlaması, meslekî eğitim ve konut meselelerinde yetkili kılınmış ve bunlara kısmen vergi koyma yetkisi de tanınmıştır. Yine de, İspanya ve İtalya’dan farklı olarak, bu yönetimlerin yasama yetkileri yoktur. Ayrıca bu bölgeler etnik, kültürel, din ve dilsel esaslara göre değil de iktisadî gelişme gerekçeleriyle oluşturulmuştur. Anayasa Konseyi 1991 yılında verdiği bir kararda Korsika Statüsü’ne ilişkin kanunda geçen “Korsika halkı” ifadesini Anayasaya aykırı bulmuş olmakla beraber, kanunun, Korsika dilinin öğretilmesi dahil, Korsika’ya özerklik tanıyan hükümlerinin özüne dokunmamıştır. Ayrıca, 2002 tarihli bir kanun parlamentosunun yetkilerini artırmak suretiyle Korsika’nın özerkliğini daha da güçlendirmiştir.

Birleşik Krallık’a gelince, 1998 ve sonrasında bu ülkede kendi parlamentoları olan üç özerk yönetim oluşturulmuştur. Bu çerçevede, 1974’ten beri kapalı olan Kuzey İrlanda Meclisi yeniden açılmıştır. Bu Meclisin önemli bütçe yetkileri var. Kuzey İrlanda’nın eğitim, sağlık, sosyal, konut ve tarımsal hizmetlerini bu Meclis yönetmektedir. İskoçya ve Galler’in de 1999’dan buyana eğitim, sağlık, refah hizmetleri ve vergileme konusunda karar-alma yetkisine sahip olan kendi parlamentoları var.

3. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Türkiye

Türkiye’nin halihazırdaki idarî yapısının son derece merkeziyetçi ve vesayetçi bir üniter devlet anlayışına dayandığı şüphe götürmez. Buna rağmen, bu aşırı merkeziyetçilik, ne yazık ki, tartışılması ve dokunulması yasak olan bir tabu alanıdır. Bu tabunun bir parçasını da “bölünme korkusu”nun tetiklediği “birlik-bütünlük” saplantısı oluşturmaktadır. Öyle veya böyle, bu idarî yapının bırakınız Türkiye toplumunun çoğulcu yapısının ve kültürel çeşitliliğinin gereklerine cevap verebilmesini, asgarî düzeyde “etkin yönetim” ihtiyacını bile karşılamaktan çok uzak olduğu açıktır. Söz konusu çoğulculuğun bugün için kendini en fazla hissettiren unsuru Kürt siyasi hareketidir. Öte yandan Türkiye’nin demokratik Batı dünyasının bir parçası olma ve bu arada Avrupa Birliği’yle bütünleşme çabası da mevcut merkeziyetçi sistemi olduğu gibi sürdürme isteğiyle bağdaşmamaktadır.

Mamafih, Avrupa Konseyi’nin 1985 yılında kabul ettiği “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”nı 1992 tarihinde onaylamış olması, Türkiye’nin içinde bulunduğu bu çelişik durumdan kurtulma yönünde bir işaret olarak görülebilir. Ne var ki, Türkiye Şart’ın en önemli maddelerini onay dışında tutmuştur. Keza, Türkiye’nin statükosu, AKP hükümetinin idarî yapıyı kısmen de olsa adem-i merkezileştirmeyi amaçlayan malum idarî reform girişimini de maalesef akamete uğratmıştır. Yine de, Türkiye’nin önünde, eninde sonunda bu yapıyı değiştirmek ve idarî merkeziyetçiliğini gevşetmekten başka bir yol bulunmuyor. Şimdilerde Kürt siyasi hareketinin “özerklik” talebini daha yüksek sesle dile getirmeye başlaması bu sürecin başlangıcını öne çekecek gibi görünüyor. Nitekim, Demokratik Toplum Kongresi’nin 8 Ağustos tarihli toplantısında, “halklarımızın sosyokültürel ve ekonomik özelliklerini de dikkate alarak” Türkiye’nin bütününde özerk bölgeler oluşturulması çağrısında bulunmuştur. Ancak, bu “demokratik özerklik” çağrısının “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”ndaki ilkelere uygun olup olmadığını anlamak için, Şart’ın öngördüğü esaslara bir göz atmak gerekiyor.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın arkasında yatan ve Dibacesinde dile getirilen temel düşünce şudur: Yurttaşların yerel düzeyde kamu işlerinin sevk ve idaresine katılma hakkı demokrasinin bir gereğidir. Bu da yerel yönetimler için “geniş bir özerklik” gerektirmektedir. Şart’ın 3. maddesi ise özerkliği, seçilmiş yerel meclisler ve yürütme organları tarafından “kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı” olarak tanımlamaktadır. Bu tanımda kamu işlerinin “yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda” düzenlenip yönetilmesi özerklik açısından önemli olmakla beraber, Şart’ın diğer hükümleri yerel yönetimlerin bu işleri “kendi sorumlulukları altında” yürütmeleri için gerekli dayanakları sağlamaktan uzak görünmektedir. Çünkü, Şart yerel yönetim makamlarının yetkili kıldıkları işlerin “gereğine göre yapılıp yapılmadığını” merkezî yönetimin denetleyebileceğini öngörmektedir (m. 8/2) ki, bunun halihazırdaki idarî vesayetten çok da farklı olmadığı söylenebilir. Çünkü, halihazırda Türkiye’deki idarî denetim de Şart’ın öngördüğü gibi (m. 8/1, 2) “anayasa ve kanunlar çerçevesinde” yapılmaktadır.

Öte yandan, yerel makamların “kendi sorumlulukları altında” yürütecekleri kamu işlerinin neler olduğu konusunda da Şart açık bir belirleme yapmamakta, fakat sadece bu işlerin “önemli bir bölümü”ne (m. 3) atıfta bulunmakla yetinmektedir. Şart’ın 4/2 maddesi her ne kadar yerel yönetimlerin yerel işler bakımından aslî yetkili oldukları izlenimi vermekteyse de (“Yerel Yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır”), yetkileri belirlemesi öngörülen kanunun bu konuda yapacağı belirleme için herhangi bir sınır da içermemektedir. Öte yandan, Şart’ın yerel makamlara serbestçe kullanabilecekleri yeterli malî kaynağın sağlanmasını öngörmesi de onu merkezî yönetime bağımlı olmaktan çıkarmayacaktır. Keza, bu kaynakların bir bölümünü kanunlar çerçevesinde yerel harçlar ve vergiler yoluyla yerel makamların kendilerinin belirleyebilmeleri de (m. 9), bu kusuru telâfi etmeye yetecek gibi görünmüyor.

Gerçi, Şart’ta belirtilen, yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konularda kendilerine danışılacak olması (m. 4/6) ile, yerel düzeyde seçilmiş temsilcilerin görev koşullarının görevlerin serbestçe yerine getirilmesi olanağını sağlayabilmesi (m. 7) gerekleri yerel yönetimlerin özerkliğini güçlendirebilir. Ayrıca, yerel yönetimlerin kendi yetkilerinin serbestçe kullanımı ile anayasa veya ulusal mevzuat tarafından belirlenmiş olan özerk yönetim ilkelerine riayetin sağlanması amacıyla yargı yoluna başvurma hakkına sahip kılınmaları da (m. 11) aynı amaca hizmet etmeye elverişlidir.

Her halükârda, Şart’ın öngördüğü model Türkiye’nin halihazırdaki sistemine nispetle daha adem-i merkeziyetçi bir yapı öngörmektedir, ama bu halâ “idarî” bir adem-i merkeziyettir. Bu modelin “bölgeli devletler”deki türden, yani siyasî yönü ağır basan bir özerklik olmadığı açıktır. Öte yandan Şart’ın öngördüğü model ile Demokratik Toplum Partisi ve Kongresi’nin talep ettiği özerklik de aynı değildir. Anlaşıldığı kadarıyla, BDP-PKK çizgisi kendi parlamentosu, bayrağı ve ikinci resmî dili olan bölgelerden oluşan ve en azından Kürtler için etnik-kültürel temelli bir özerklikten yanadır. Esasen, Diyarbakır Belediye Başkanı da kendi istedikleri özerkliğin Yerel Yönetimler Şartı’ndakinden farklı olduğunu söylemişti.

4. Sonuç

Şimdi, idarî özerkliğin de ötesine geçecek böyle bir yarı-siyasî özerkliğin Türkiye’nin demokrasi ve özgürlük standardını yükselteceğini görmek zor değildir. Fakat, Türkiye bir demokrasi olmak iddiası taşıdığına göre, burada asıl mesele toplumun genelinin bunu ne kadar isteyeceğidir. Toplumunun Kürtler dışında kalan kesimlerinin Türkiye’nin en büyük tabularından birine dokunmayı göze alan böyle bir modele sıcak bakacakları çok şüphelidir. Ancak, Kürtlerin de toplumun geri kalan büyük kısmının hassasiyetlerini göz ardı ederek tek-taraflı bir özerklik ilânında bulunmaları da hem demokratik olmaz, hem de toplumsal barışı büsbütün sabote edebilir.

Şu acı bir ironidir ki, Türkiye toplumunun büyük kısmı bu konuda demokrasi talep etmiyor.  Bu da meselenin demokratik yoldan hallini mümkün kılmak üzere, başta siyasi partiler olmak üzere demokratik aktörlerin bu yönde ciddî bir kamuoyu oluşturma çabası içine girmelerini gerektirmektedir. Ne var ki, bırakınız CHP ve MHP gibi statüko bekçilerini, iktidar partisi AKP’nin bile idarî adem-i merkeziyetçiliğin ötesine geçecek bir modelin öncülüğünü yapmaya istekli olacağı su götürür. Öte yandan, başta Anayasa Mahkemesi olmak üzere, yargı bürokrasisi ve genel olarak “Devlet” Türkiye’de Kürtlerin sosyolojik-kültürel varlığını bile reddetme eğiliminde olagelmiştir.

Mamafih, etnik-kültürel aidiyetler yerine bölgesel ve ekonomik gerekçeler ve bu arada kamu hizmetlerinin etkinliği mülâhazalarına dayandırılması halinde bu tür bir özerklik önerisi daha az tepki çekebilir. Bu nedenledir ki, eğer Türkiye daha adem-i merkeziyetçi bir sisteme geçecekse, bunu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’ndan hareketle ve ona atıfla yapması gerekecektir. Kürtlerin taleplerini bundan bağımsız şekilde gündeme getirmek Türkiye’nin bugünkü şartlarında hiç de gerçekçi bir yol değildir.

(Yaz 2010)