Anayasacılığın esas olarak modern[1] bir siyasî akım olması gibi, Türkiye’de de anayasacılık Osmanlı siyasî ‘’modernleşme’’sinin bir yan ürünü olarak ortaya çıkmıştır (Erdoğan 2020: 15-19). Türkiye’nin anayasal devlet olma girişiminin Osmanlı Meşrutiyetiyle başlayan yaklaşık bir buçuk asırlık bir tarihi var. Osmanlı döneminde Kanun-ı Esasî’yle (1876) başlayan bu gelişme seyrinde, literatürde genellikle ‘’anayasa’’ olarak anılan 1921 Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’’ dönemi kısa bir ara duraktır. Ancak, Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu(TEK) kısa ömrüne rağmen, hem kamu hukukumuza getirdiği yeni kavramlar, hem de anayasal niteliğinin tartışmalı olması nedeniyle akademik ilgi konusu olmaya devam etmektedir.
Bu makalede 1921 TEK’in bütün yönleri değil, fakat sadece onun özellikle tartışmalı olan anayasal niteliği sorunu ve öngördüğü demokrasi modeli tartışılacaktır. Bu tartışmanın şu sorulara cevap vereceği umulmaktadır: TEK yapılışı ve içeriği itibariyle gerçekten de bir anayasa mıdır? TEK nasıl bir demokrasi ve yerel özerklik modeli öngörüyordu?
A.1921 TEŞKİLÂT-I ESÂSİYE KANUNU SAHİCİ BİR ANAYASA MIDIR?
Bilindiği gibi, Batı kökenli ‘’constitution’’ kavramını karşılamak üzere Türkçede kullanılan ilk resmî terim 1876 tarihli ilk Osmanlı anayasasının adı olan ‘’Kanun-i Esâsî’’ idi. ‘’Teşkilât-ı Esâsiye’’ ifadesinin kullanılması ise 1921 tarihli hukukî belge ile başlamış, onu izleyen 1924 Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’na da aynı isim verilmişti. Ancak 1961 Anayasasıyla birliktedir ki ‘’Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’’nun yerini ‘’anayasa’’ kelimesi almış ve bu kelime zamanla kavramı ifade eden yerleşik terim hailine gelmiştir.
Bugün her ne kadar bir devletin temel yapısını gösteren her hukukî-siyasî belgeye anayasa denmesi yaygın bir alışkanlık haline gelmişse de; ‘’anayasacılık’’ düşüncesi açısından bakıldığında her şeklî-resmî anayasa sahici anlamda anayasa değildir. Bu nedenle, 1921 tarihli TEK’in gerçek bir anayasa olup olmadığını bu düşünce bağlamında da değerlendirmek gerekmektedir.
1. Anayasacılık ve Anayasa[2]
Düşünce kökleri ve kimi kurumsal öncülleri Avrupa Ortaçağına kadar geri gitmekle beraber, anayasacılık esas olarak modern bir fikrî-siyasî akımdır. Modern anayasacılık siyasî özgürlüğü gerçekleştirmek amacıyla ve modern devletin iktidar yoğunlaşmasına dayanan, merkeziyetçi-hiyerarşik yapısına karşı bir tepki olarak Yeniçağın başlarında ortaya çıkmıştır. Devlet iktidarını sınırlama anlamında anayasacılığın bir fikir olarak doğup gelişmesiyle, yerleşik bir uygulama haline gelmesi birbirini tamamlayan süreçler halinde gerçekleşmiştir. Bu arayışta fikrî öncülüğü John Locke ve Montesquieu gibi liberal siyaset düşünürleri yapmış, bu düşünceyi ilk uygulamaya geçirme başarısı ise 1780’lerde Amerika Birleşik Devletleri anayasasını tasarlayan Amerika’nın ‘’kurucu ataları’’na ait olmuştur.
Anayasacılığın temel amacı yazılı bir anayasa aracılığıyla devlet iktidarını bireysel özgürlüklerle sınırlamaktır. Böylece, doğru anlamda anayasa devletin temel işlevlerinin farklı organ veya makamlar arasında paylaştıran ve bu organları birbiriyle dengeleyen, temel hakları resmen tanıyıp güvence altına alan, iktidarın kullanımını belli hukuk kurallarına bağlayan ve bütün bu hususların nihaî güvencesi olarak bağımsız mahkemeleri kuran bir anayasadır. Dolayısıyla, her resmî-şeklî anayasa anayasacılık anlamında ‘’anayasa’’, resmî anayasası olan her devlet de anayasal devlet değildir. Nitekim, günümüzde yazılı bir resmî-hukukî belge anlamında hemen hemen her devletin bir anayasası vardır, ama bunların birçoğu devlet iktidarını ya hiç veya yeterince sınırlamaz, ya da bunlar siyasî gerçeklikte karşılıkları olmayan ‘’kâğıt üstündeki’’ sınırlamalardan ibarettir. Bu anayasalar devletin ana kuruluşunu (teşikilât yapısını) gösteren ama iktidarın temerküzünü ve kötüye kullanımını önlemeye dönük güvence ve mekanizmaları içermeyen, kısaca fiilî güç yapısına resmiyet kazandırmaktan öteye geçmeyen sözde veya itibarî anayasalardır.
2. Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’nun Tarihsel Bağlamı
1921 Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu çöküş halindeki Osmanlı Devletinden yeni Türkiye Cumhuriyetinin kurulmasına giden yoldaki kısa bir durağı temsil eden bir geçiş dönemi düzenlemesidir. Birinci Dünya Savaşı’ndan mağlup çıkan Osmanlı devleti 30 Ekim 1918’de itilâf devletleri tarafından dayatılan Mondros Mütarekesini imzalamak zorunda kalmıştı. Ateşkesin gereği olarak İstanbul hükümeti bütün ordularını dağıtmış ve ardından savaşın galipleri Anadolu’nun çeşitli yerlerine askerî kuvvet çıkarmaya başlamıştı. Bu durum Anadolu ve Rumeli’nin çeşitli yerlerinde direniş hareketlerinin ortaya çıkmasına yol açmış, 19 Mayıs 1919’da Anadolu’ya geçen Mustafa Kemal Paşa kısa süre içinde bu direniş hareketlerini ‘’Anadolu ve Rumeli Müdafaa-i Hukuk Cemiyeti’’ (Eylül 1919) adı altında birleştirmeyi başarmıştı.
Bu arada, Aralık 1919’da Osmanlı Mebusan Meclisi için yeni seçimler yapılmış, Hürriyet ve İtilâf Fırkası’nın katılmadığı bu seçimlerde İttihatçı-milliyetçi kanat Mecliste çoğunluğu sağlamıştı. 12 Ocak 1920’de yeniden açılan Meclis-i Mebusan’ın yaptığı en önemli iş 28 Ocak’ta ‘’Misak-ı Millî’’yi kabul etmek olmuştur. Ancak Meclis-i Mebusan 16 Mart’ta İstanbul’u işgal eden İngilizlerin baskıları sonucu çalışmalarına ara vermiş, ardından Nisan ayında padişah tarafından fesh edilmişti. Bunun üzerine, Ankara’da ‘’fevkalâde salâhiyeti hâiz’’ (Özbudun 1985: 483; Tanör 2018: 230) bir Meclis oluşturmak üzere seçimler[3] yapılması için Mustafa Kemal’in yaptığı çağrı sonucunda 23 Nisan 1920’de Büyük Millet Meclisi toplanmış, İstanbul’dan gelebilen Meclis-i Mebusan üyeleri de bu Meclisin doğal üyesi sayılmıştı. İşte 1921 Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’nu yapan, ‘’milletin yegâne ve hakiki mümessili’’ olmak iddiasıyla Ankara’da toplanan bu Meclisti.
3. Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’nun Yapılışı
Büyük Millet Meclisi açılışının ertesi günü ilk iş olarak yeni hükümet sisteminin esaslarını belirleyen bir kararı kabul etmişti. Ardından 25 Nisan’da bir “yürütme kuvveti”nin oluşturulması kararlaştırıldı, 2 Mayıs’ta da İcra Vekillerinin seçilme yöntemine ilişkin kanunu çıkarıldı.[4] Bu kanunla, “kuvvetler birliği” esasına dayalı olarak meclis hükümeti sistemi getiriliyordu. Bunu, 5 Eylülde kabul edilen ve Meclis’in çalışma düzeniyle ilgili kurallar koyan Nisâb-ı Müzakere Kanunu izledi (Tanör 2018: 235-242; Özbudun 1985: 483-484).
Bütün bu düzenlemeler Ankara’da yeni oluşan, henüz adı konmamış iktidar merkezinin fiilî işlerliğini sağlama ve bu arada içinde bulunulan şartların gerektirdiği tedbirleri alabilme ihtiyacından kaynaklanıyordu. Merkezinde BMM’nin yer aldığı bu iktidar oluşumunun muayyen bir siyasî kimliği yoktu; ona henüz bir devlet de denemezdi. Esasen, bu hareketin bütün üyeleri anayasası ve hukukî varlığı devam etmekte olan Osmanlı devletinin vatandaşlarıydı. Bu durumda, BMM’nin karşı karşıya olduğu sorun, ’’Kurtuluş Savaşı koşullarında oluşan yeni devlet ve iktidar düzenine ilişkin kuralları gösterecek yeni bir anayasa’’dan (Tanör 2018: 247) ziyade, içinde bulunulan istisnaî şartların üstesinden gelebilmek için gerekli olan olağanüstü tedbirlere imkân veren hukukî bir düzenlemenin yapılmasıydı.
Ancak, hem devletin fiilen çökmüş olan yasama ve yürütme ayağının hukukî olarak ikamesini, hem de olağanüstü şartların zorunlu kıldığı istisnaî tedbirlerin alınmasını sağlamayı amaçladığından, böyle bir düzenleme ister istemez yürürlükteki anayasal düzenin değiştirilmesi anlamına gelecekti. BMM’nin daha başlangıçta ‘’olağanüstü yetkiye sahip bir meclis’’ olarak kurulmuş olması da onu böyle bir değişikliği yapmaya yetkili kılıyordu. Bu durumda, sözkonusu istisnaî düzenlemenin Meclis tarafından ‘’Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’’ olarak adlandırılmış olmasını, onun başlı başına bir anayasa değil de anayasal düzende geçici değişiklik yapan bir tâdil metni olduğu şeklinde anlamak gerekir.
Bu amaçla İcra Vekilleri Heyeti ‘’Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu Lâyihası’’ adlı bir tasarı hazırlayarak 18 Eylülde bunu Meclis Genel Kuruluna sundu. Bu tasarı anayasayla ilgili hükümler kadar hükümet programı niteliği taşıyan hususlar da içerdiğinden, genel kurulda hukukî niteliği tartışma konusu olmuştur. Bu tartışmalı durumun da etkisiyle, tasarı özel olarak oluşturulan geçici bir komisyona (‘’Encümen-i Mahsus’’) havale edildi. Bu komisyon tasarının program niteliğindeki kısmını ayırdı, bu şekilde oluşan metin Meclis tarafından ‘’TBMM Beyannâmesi’’ adıyla yayımlandı (Özbudun 1992: 22-23; Tanör 2018: 247-248).
Özel komisyon tasarı hakkındaki raporunu 18 Kasımda tamamlayarak Meclis Genel Kuruluna sundu. Genel kurul görüşmeleri iki ayda tamamlanarak, tasarı metni 20 Ocak 1921’de Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu adıyla kabul edildi. Ancak TEK’in görüşülmesi ve kabulü sürecinde, katı anayasa niteliği taşıyan Kanun-i Esâsî’nin öngördüğü nitelikli (üçte iki) çoğunluk şartı gözetilmeksizin olağan yasama usulü izlenmiştir. Belirttiğimiz gibi, Meclis’in daha baştan olağanüstü yetkilere sahip olarak kurulmuş olmasının bu usul eksiğini telâfi edeceği varsayılmış olmalıdır. Bu kanunun o tarih itibariyle serbest iradesiyle hareket edemeyecek durumda olan padişah tarafından onaylanması da tabiatıyla söz konusu olamazdı.
4. Teşkilât- Esâsiye Kanunu’nun Anayasallığı Sorunu
Bu şekilde yapılan ‘’Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’’ genellikle ‘’1921 Anayasası’’ olarak anılmakla beraber, onun sahici bir anayasa olduğu tartışmalıdır. Her şeyden önce, yürürlükteki anayasayı (Kanun-ı Esâsî’yi) kapsamlı bir değişikliğe uğratıyor olsa da, TEK olağan kanun-yapma usulüne göre yapılmıştır. Ülkenin içinde bulunduğu olağan dışı şartların zorladığı bu düzenlemeyle, en başta, Meclis-i Mebusan’ın yerini alan Büyük Millet Meclisi’ne ve onun hükümetine anayasal statü kazandırmak amaçlanmıştır. Ayrıca, BMM’nin merkezinde yer aldığı bu yeni iktidar yapılanmasının dayandığı siyasî prensiplerin bir kısmı (ilk 3 madde) ile idarî teşkilâtın kimi esasları da bu düzenlemeyle anayasallaştırmıştır.[5]
Bu durum karşısında, BMM’nin olağanüstü yetkilere sahip bir meclis olmak üzere teşkil edilmiş olmasından hareketle, onun anayasa yapan bir ‘’kurucu meclis’’ (Tanör 2018: 249) veya ‘’gerektiğinde rejimi değiştirme yetkisiyle de donatılmış olağanüstü bir meclis, kısacası bir kurucu meclis’’ (Özbudun 1985: 483) saymak isabetli olmasa gerektir. Kanaatimizce, Meclisin olağanüstü yetkisini, onun tamamen yeni bir anayasa yapmaya değil de, yürürlükteki anayasaya olağanüstü şartların zorunlu kıldığı yeni kurallar koymaya, kısaca anayasayı değiştirmeye yönelik bir yetki olarak anlamak daha doğru olur. Nitekim, Mustafa Kemal’in Ankara’da bir Meclis toplanmasına ilişkin olarak valiliklere gönderdiği çağrıda yer alan ‘’Devlet merkezinin korunmasını, milletin bağımsızlığını ve devletin kurtarılmasını sağlayacak tedbirleri düşünmek ve uygulamak üzere millet tarafından olağanüstü yetkiler taşıyan bir Meclisin Ankara’da toplantıya çağrılması’’ (Özbudun 1985: 483) şeklindeki ifade de yeni bir anayasal düzen tesis etme iradesini yansıtır görünmemektedir. Esasen, Mustafa Kemal Paşa’nın TEK’in kabulünden kısa süre sonra, 30 Ocak 1921’de Sadrazam Tevfik Paşa’ya gönderdiği telgrafta Kanun-ı Esasî’nin TEK ile çatışmayan hükümlerinin yürürlüğünü devam ettirdiğini belirtmiş olması da (Tanör 2018: 267) bu durumu teyit etmektedir.
Ayrıca, Meclis Başkanı Mustafa Kemal Paşa’nın bu Meclisin bir ‘’kurucu meclis’’ (’’meclis-i müessisan’’) olmasını istemiş olmasından (Özbudun 1992: 39; Tanör 2018: 244) hareketle de, BMM’nin aslî kurucu meclis olarak hareket ederek yeni baştan bir anayasa yaptığı sonucuna varılamaz. Çünkü, Anadolu’da yeni bir iktidar merkezi oluşturmak ve bu arada BMM’yi kurmak konusundaki siyasî harekete Mustafa Kemal önderlik etmiş olsa da, onun kişisel iradesinin BMM’nin iradesi demek olmadığı açıktır. Burada anayasa hukuku açısından bir ‘’kurucu’’luk söz konusu olmakla beraber, kanaatimizce bu anayasa-yapan ‘’aslî kuruculuk’’ değil, yürürlükteki anayasayı değiştirme iktidarı anlamında talî bir kuruculuktur.
İkinci olarak, TEK’i yürürlükteki anayasaya yapılan olağanüstü şartların zorunlu kıldığı geçici bir ek olarak yorumlamak, Ankara hükümeti ile Osmanlı devlet sistemi arasındaki devamlılıkla da uyumludur. Bu devamlılığın bazı kanıtları vardır. En başta, BMM’nin kendisi Meclis-i Mebusan’ın devamı idi. Nitekim, yukarıda belirttiğimiz gibi, Meclis-i Mebusan tarafından kabul edilmiş olan Misak-ı Millî Ankara’daki Meclisin ve hükümetinin de siyasî programının esasını oluşturmuştur. Ayrıca, Meclis-i Mebusan’ın Ankara’ya ulaşabilen üyeleri BMM’nin doğal üyesi sayılmıştır. Keza, Büyük Millet Meclisi içtüzüğü ve müzakere usulleri bakımından da Meclis-i Mebusan’ın devamıdır. Nihayet, BMM’nin bazı işlemlerinde ‘’’Osmanlı Devleti’ne ve kurumlarına’’ atıflar yapılmış olması (Tanör 2018: 233) da bu devamlılığın başka bir kanıtıdır.
Bu arada, TEK’in bir anayasa olduğu görüşünü onun “yeni bir meşruiyet zemini oluşturduğu’’ iddiasına dayandırmak da (Akyol 2015: 260, dn. 11). tam olarak doğru değildir. Çünkü, yeni ‘’meşruiyet zemini’’nden kast edilen eğer TEK’in ‘’millî hâkimiyet’’i vurgulaması (m. 1) ise, bu o tarih itibariyle yeni bir düşünce sayılamaz. Nitekim, egemenliğin padişaha değil de millete ait olduğu anlamında ‘’millî hâkimiyet’’ ve ‘’millî irade’’ 2. Meşrutiyet döneminde de benimsenen bir düşünceydi. Şükrü Hanioğlu’nun (2000: 250) işaret ettiği gibi, “meclisin özellikle İkinci Meşrutiyet’in birinci döneminde (1908-1913 tarihleri arasında) bir meşruiyet ölçütü durumuna geldiğini görüyoruz.” Aykut Kansu’ya göre de (2002: 368), “1908 Devrimi’nin Türkiye’de kalıcı olarak yerleştirmeyi başardığı en önemli işlerden biri, artık Türkiye’de iktidarın halkın katılımı olmadan gerçekleşemeyeceği ve seçilmiş bir meclise dayanmayan bir iktidarın hayâl bile edilemeyeceği fikri idi.” Bu durumda, TEK’deki ‘’hâkimiyetin kayıtsız şartsız millete ait olduğu’’ vurgusu yeni bir anayasaya işaret etmesi yerine, ‘’millet’’in egemenliğine –başta padişah olmak üzere- hiçbir ortak tanınmayacağı anlamına gelmektedir. Esasen, 1909 anayasa değişikliklerinden sonra Kanun-ı Esasî açısından bile padişah artık egemenliğin asıl kaynağı olmaktan çıkmış ve neredeyse sembolik bir kamusal makam haline gelmişti.
Üçüncü olarak, TEK maddî bakımdan da tam bir anayasa sayılamaz, çünkü bu belge bir anayasada yer alması gereken bütün unsurları içermemektedir. Gerçekten de, TEK devlet-vatandaş ilişkilerinin dayanacağı temel ilkelerin en önemli kısmını oluşturan ‘’temel haklar ve özgürlükler’’e yer vermediği gibi, devletin temel veya ana kuruluşu bakımından da eksiktir. Oysa, modern anayasacılık açısından, devleti insan haklarıyla sınırlamayan bir hukukî belgeye ‘’anayasa’’ denemez. Bu belgede temel hak ve özgürlüklere yer verilmemiş olması bu konunun yürürlükte olan anayasada (Kanun-ı Esasî, m. 8-26) zaten düzenlenmiş olmasından ileri gelmektedir. Öte yandan, TEK’de yargı da düzenlenmiş değildir[6], çünkü bu konu da Kanun-ı Esasî’de (m. 81-91) düzenlenmişti.[7] Mahkemelerin kuruluşu ve işleyişleriyle ilgili temel ilkelerin yer almadığı bir hukukî belgeye anayasa denemeyeceği açıktır. Bu arada, TEK’in devlet başkanlığı kurumuna yer vermemiş olması onun esas olarak bir meclis hükümeti modeli öngörmüş olmasıyla açıklanabileceği gibi, bu, o tarih itibariyle padişahın hukukî statüsünün zımnen kabul edildiği anlamına da gelebilir.
Bütün bu hususlar, 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu’nu yapan iradenin Kanun-ı Esasî’nin yürürlükte olduğu düşüncesiyle hareket ettiğini ve sadece onu içinde bulunulan ve geçici olacağı umulan olağanüstü dönemin şartlarına uyarlamak istediğini göstermektedir. Dolayısıyla, orijinal haliyle TEK başlı başına bir anayasa değil, yürürlükteki anayasal düzeni önemli ölçüde değişikliğe uğratan bir tâdil belgesidir. Bu arada, TEK’in yürürlükteki anayasayı değiştirdiği halde yasalaştırılmasında nitelikli çoğunluk şartına uyulmamış olması da, yukarıda belirttiğimiz gibi, BMM’nin başlangıçta ‘’olağanüstü yetkiye sahip’’ bir Meclis olarak toplanmış olmasıyla açıklanabilir.
Ancak, bu durumun saltanatın kaldırılmasından sonra değiştiğini ve böylece TEK’in, kapsamı bakımından halâ eksik olsa da, artık bir anayasa haline geldiğini kabul etmek gerekir. Nitekim, 30 Ekim ve 1-2 Kasım 29 Ekim 1922 tarihinde aldığı 307 ve 208. No.lu kararlarla, BMM Osmanlı İmparatorluğu’nun sona erdiğini ve egemenliğin yegâne temsilcisinin kendisi olduğunu ilân etmiştir (Gözler 2018: 73-74). 29 Ekim 1923’te cumhuriyetin ilânıyla bu siyasî-hukukî durum kesinleşmiştir. Bu tarihte TEK’in 1. maddesine yapılan ‘’Türkiye Devletinin şekl-i Hükümeti Cumhuriyettir’’ biçimindeki ekle birlikte yeni bir anayasal düzen doğmuştur. Bundan dolayı, 1924 Anayasasının Kanun-ı Esasî’nin yürürlükten kaldırıldığını belirten 104. maddesini yeni bir hukukî durum yaratmaktan ziyade, herhangi bir tereddüde mahal bırakmamak üzere mevcut olan durumu beyan eden bir hüküm olarak görmek gerekir.
B. TEŞKİLÂT-I ESÂSİYE KANUNU NASIL BİR DEMOKRASİ VE YEREL ÖZERKLİK ÖNGÖRMÜŞTÜ?
Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’nun sadece doğru anlamda bir anayasa olup olmadığı değil, nasıl bir demokrasi ve yerel özerklik öngördüğü de tartışmalıdır. TEK’in demokrasiyle ilgili olarak yapmış olduğu düzenleme kafa karıştırıcıdır. Nitekim, TEK’in 1. maddesine göre, hâkimiyet kayıtsız şartsız milletindir ve idare usulü ‘’halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi’’ esasına dayanır. Bu hüküm ilk bakışta ‘’halk’’ın aracısız olarak, doğrudan doğruya kendisini yöneteceğini düşündürmektedir. Ancak, 2. madde hem yasama ve yürütme güçlerinin millet adına onun ‘’hakikî temsilcisi’’ olan TBMM tarafından kullanılacağını, hem de Devletin ‘’Meclis tarafından idare’’ olunacağını belirtmekte, yani temsilî bir rejim öngörmektedir.
Şimdi, eğer öngörülen model temsilî demokrasi ise, o zaman ‘’halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi’’ne başka bir anlam verilmesi gerekir. Burada üç ihtimal akla gelmektedir. İlk olarak, bu ifade halkın yabancı güçlerin kontrolünden azâde olarak kendi kaderini eline alması anlamında kullanılmış olabilir. O zaman da bu hüküm demokrasiyle olduğundan çok bağımsızlıkla ilgilidir demektir ve dolayısıyla, ona dayanarak TEK’in doğrudan demokratik bir model öngördüğü sonucuna varılamaz.
İkinci olarak, 1. maddede ‘’mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi’’ istenen öznenin millet değil de ‘’halk’’ olduğunu düşünürsek, o zaman ‘’halk’’ ile, aynı hükümde atıfta bulunulan ‘’millet’’ arasında ayrım yapıldığını varsaymakta haklı olabiliriz. Bu durumda egemenlik soyut ve tarih-üstü bir kategori olarak ‘’millet’’e ait olsa da, onu fiilen kullanarak kendisini yönetecek olan -milletin belli bir tarihsel andaki somut tezahürü olduğu varsayılan- ‘’halk’’tır. Böylece, TEK’in ‘’ulusal egemenlik’’ ve ‘’halk egemenliği’’ anlayışlarını birleştiren bir demokrasi modeli öngördüğü düşünülebilir. Ne var ki, TEK ‘’halk egemenliği’’ anlayışının gerektirdiği ‘’emredici vekâlet’’ ve ‘’azil’’ veya ‘’geri çağırma’’ gibi yöntemlere yerel yönetimlerde bile yer vermiş değildir.[8]
Üçüncü olarak, ‘’halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi’’ ifadesinde yer alan ‘’halk’’ kelimesinin sadece yerel düzeydeki halkı ifade ettiği düşünülebilir. Gerçekten de TEK’in ‘’Vilayet’’ ve ‘’Nahiye’’ başlıkları altında yer alan hükümlerinde (m. 114 ve 16-21) ifadesini bulan yerel demokrasi ve özerklik doğrudan demokrasi değilse de, TEKin (yerel) halkın kendisini ‘’bizzat ve bilfiil’’ idare etmesi idealine en yakın olan kısmını oluşturmaktadır. Doğrudan demokrasi değildir, çünkü yerel halk karar yetkisine sahip olduğu konuları tamamen aracısız bir şekilde değil de kendi seçtiği ‘’şuralar’’ eliyle karara bağlayabilir. Bunu, 2. maddedeki yasama ve yürütme güçlerinin milletin ‘’hakikî mümessili’’ olan TBMM’ye ait olduğu hükmüyle birlikte düşündüğümüzde, TEK’in ikili bir demokratik yapı öngördüğü sonucuna varabiliriz: ulusal düzeyde temsilî demokrasi, yerel düzeyde güçlü özerklik.[9]
TEK kamu iaresinin esas olarak iki düzeyde örgütlenmesini öngörmüştür: vilâyet ve nahiye. Bu düzenlemede kaza da yer almakla beraber, başında merkezden atanan bir kaymakamın bulunduğu kaza tamamen vilâyete bağımlıdır (m. 15). TEK’in 11. maddesine göre, vilâyet tüzel kişiliğe ve yerel işlerde özerkliğe sahip olan bir idarî birimdir. Başka bir deyişle, vilâyet bir merkezî idare birimi olduğu kadar, aynı zamanda ve hatta ondan da önce bir mahallî idare birimidir. Çünkü, merkez tarafından atanan vali BMM’nin vekili ve temsilcisi olmakla beraber, yerel işler bakımından asıl yetki vilâyet şurasındadır. Vali sadece devletin genel görevleriyle yerel görevler arasında çatışma olması durumunda müdahale edebilir (m. 14), eğer bir umumî müfettişlik kurulmuşsa ona dâhil olan vilâyetlerde ise bu yetki umumî müfettişe aittir (m. 23). Vilâyetteki yerel idare birimi olan vilâyet şurası ise yerel halk tarafından seçilir (m. 12). Vilâyet şuraları kanunlar çerçevesinde vakıflar, eğitim-öğretim, sağlık, iktisat, tarım, bayındırlık ve sosyal yardım işlerini düzenlemek ve yönetmek konusunda yetkilidirler (m. 11).
Bu sistemde yerel özerklik kendisini en belirgin biçimde nahiyeler düzeyinde (m. 16-20) göstermektedir. Nitekim, TEK yerel halka en yakın idarî birim olan nahiyelerde merkezî idareyi dışlayarak sadece yerel yönetim öngörmekle kalmamış, merkezî idareyi il yönetiminde de ikincil konuma itmişti. Nahiyelerde ise merkezî idare birimi yoktur, sadece tüzel kişiliğe sahip özerk yerel yönetim birimi vardır. Nahiyenin ana karar organı doğrudan doğruya yerel halk tarafından seçilen nahiye şurasıdır. Yargısal, iktisadî ve malî konularda yetkili olan nahiye şurası ile nahiye yönetim kurulunun yetkilerinin özel bir kanunla belirlenmesi öngörülmüştür.
Ancak, özerklik idarî alanla sınırlı olduğu için, yerel ‘’halk’’ kendi kaderini ilgilendiren konuların tamamında karar yetkisine sahip değildir. Bunun sonucu olarak, yerel halk yerel yönetimin yetki alanına girmeyen konulardaki siyasî kararlara sadece ulusal düzeydeki temsil mekanizması yoluyla katılabilir. Yine de, TEK’in öngördüğü yerel demokrasi genellikle sanıldığından daha ileri düzeydedir. Tanör’ün (2018: 257) belirttiği gibi, ‘’(y)erel temsilî kurumlar eliyle vilâyet ve nahiyeler halkının yönetime katılma hakkı’’ anayasa tarihimiz boyunca hiç bu kadar geniş tutulmamıştır (Tanör 2018: 257).
C. SONUÇ
Bu makalede, anayasa hukuku doktrinimizdeki hâkim olan görüşe aykırı olarak, 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu’nun başlı başına bir ‘’anayasa’’ olmayıp, o tarih itibariyle yürürlükte olan Kanun-ı Esâsî’de millî mücadele dönemi şartlarının zorunlu kıldığı değişiklik ve ilâveleri yapan kapsamlı bir anayasa değişikliği olduğu sonucuna vardık. TEK’in oldukça kısa ve normal olarak bir anayasanın içermesi gereken konuların önemli bir kısmını düzenlememiş olması ancak bu şekilde açıklanabilir. Bu durumda, TEK’i yaratan birinci Meclis’in ‘’fevkalâde salâhiyeti hâiz’’ olmak üzere toplanmış olmasını onun anayasa yapan bir (aslî) kurucu meclis olduğu şeklinde yorumlayan görüşler, kanaatimizce, BMM’nin orijinal iradesini ve o zamanki gerçek durumu yansıtmaktan ziyade, bugünden geriye bakarak kurgulanmış görünmektedirler. Bunun nedeni, sanırım, dönemle ilgili Türkçe tarih yazımının ve anayasa hukuku literatürünün siyasî gelişmelerini yorumlamada, esas olarak, başta Nutuk olmak üzere Atatürk’ün yazı ve konuşmalarını esas alıyor olmalarıdır.
Öte yandan, 1921 TEK genel temsilî rejim içinde yerel halklara hayli geniş özerklik tanıyan bir yerinden yönetim modeli öngörmüştür. ‘’(M)erkeziyet usulü(nün) sınırlı ve istisnai, yerinden yönetim(in) (ademi merkeziyet) ise aslî ve genel’’ olduğu (Tanör 2018: 265) bu katılımcı ve güçlü özerklik modeli anayasa tarihimizde tamamen istisnaîdir (Özbudun 1992: 43). Bu siyasî tercih, öncelikle, başta Kürtler olmak üzere etnik-kültürel bakımdan Türklerden farklı olan unsurların ‘’millî gaye’’ doğrultusunda mobilize edilmesini kolaylaştırmak amacıyla ilgili olabilir. O kadar ki, bu konu ‘’zafer’’den sonra da bir süre daha gündemde kalmış ve meselâ BMM Reisi Mustafa Kemal 16 Ocak 1923’te İzmit’te yapığı bir basın toplantısında, bir soru üzerine, genel özerklik ilkesine uygun olarak Kürtlerin de bulundukları illerde ‘’kendilerini özerk idare edecekleri’’ni açıklamıştı (Akyol 2012: 156).
Geniş yerel demokratik katılımı ve güçlü özerkliği öngören bu düzenlemenin millî mücadelenin özel şartlarına mahsus geçici bir durum olduğu şuradan da bellidir ki, Cumhuriyet’in ilk (1924) Anayasası yerel özerkliğe ilişkin herhangi bir hüküm içermemiş, bu arada ‘’halk’’ kelimesini bile kullanmaktan kaçınmıştır. Daha sonraki Cumhuriyet anayasaları ise yerel yönetimleri nispeten güçlendirmişlerse de, hiç biri bunu 1921 düzenlemesinin öngördüğü ölçüye vardırmamıştır.
ATIF VERİLEN KAYNAKLAR
Akyol, Taha (2015), Türkiye’nin Hukuk Serüveni: Fıkıhtan Hukuka ve Demokrasiye Geçiş Sorunları (İstanbul: Doğan Kitap).
Akyol, Taha (2012), Atatürk’ün İhtilâl Hukuku (İstanbul: Doğan Kitap).
Erdoğan, Mustafa (2020), Hukukun Üstünlüğü Elkitabı, Özgürlük Araştırmaları Derneği yayını, https://oad.org.tr/Content/BlogResimleri/pdf/202092116945771Hukukun%20%C3%9Cst%C3%BCnl% C3%BC%C4%9F%C3%BC%20Elkitab%C4%B1%20-%20Mustafa%20Erdo%C4%9Fan.pdf.
Erdoğan, Mustafa (2019), Anayasa Hukukuna Giriş: Genel Esaslar (Ankara: Siyasal Kitabevi, 2. b.)
Erdoğan, Mustafa (2016), Türkiye’de Anayasalar ve Siyaset (Ankara: Hukuk Yayınları, 9. b.)
Erdoğan, Mustafa (2015), Anayasal Demokrasi (Ankara: Siyasal Kitabevi, 12. b.)
Gözler, Kemal (2018), Türk Anayasa Hukuku (Bursa: Ekin, 2. b.)
Hanioğlu, Şükrü (2000), ‘’Siyasal Temsil Olayının Osmanlı İmparatorluğundaki Yeri’’, Kalaycıoğlu, E. & Sarıbay, A. Y. (ed.), Türkiye’de Politik Değişim ve Modernleşme (İstanbul: Alfa), ss. 246-51.
Kansu, Aykut (2002), 1908 Devrimi (İstanbul: İletişim, 3. b.)
Levy, Jacob T. (2015), Rationalism, Pluralism, and Freedom (Oxford University Press).
Özbudun, Ergun (1992), 1921 Anayasası (Ankara: TTK yayını).
Özbudun, Ergun (1985), ‘’Türkiye Büyük Millet Meclisi Hükümetinin Hukukî Niteliği’’, Atatürk Araştırma Merkezi Dergisi, C. 1, S. 2, ss. 475-504.
Tanör, Bülent (2018), Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri 1989-1980 (İstanbul: YKY, 31. b.)
[1] ‘’Esas olarak’’ diyoruz, çünkü anayasacılık akımı 17. ve 18. yüzyıllarda Batıda ortaya çıkmış ve 18. yüzyılın sonlarından itibaren uygulamaya geçmiş ise de, Avrupa Ortaçağındaki bu yöndeki kimi düşünceler ve kurumsal pratiklerin bu gelişmeyi kolaylaştırdığı da bir gerçektir: Erdoğan 2019: 67-69. Daha geniş bilgi için, bkz., Levy 2015, özellikle ss. 106-140.
[2] Bu konuda daha geniş bilgi için, bkz., Erdoğan 2015: Birinci Bölüm: Anayasa ve Anayasacılık.
[3] Bu seçimlerde ve daha sonraki 1923 seçiminde Meclis-i Mebusan’la ilgili seçim mevzuatı uygulanmıştır (Akyol 2012: 22).
[4] Bu Kanunda 4 Kasım’da yapılan bir değişiklikle, bakanlar arasında ve bakanlarla Meclis Başkanı arasında uyumlu çalışma yapılmasını kolaylaştırmak üzere bakanların seçilmesinde Meclis Başkanına inisiyatif tanınmıştır (Tanör 2018: 243).
[5] Ancak TEK’in 3. maddesinde geçen ‘’Türkiye Devleti’’ ifadesinin yeni bir devletin kurulduğuna değil de, Misak-ı Millî sınırlarına veya Osmanlı ülkesinin BMM tarafından kontrol altında tutulan kısmına işaret ettiği makul olarak düşünülebilir.
[6] TEK’in 20. maddesinde nahiye şuralarının yargısal (‘’kazaî’’) yetkiye de sahip oldukları belirtilmişse de, bu yetkinin somut içeriği ve kurumsal karşılığı gösterilmemiştir.
[7] Ancak bu dönemdeki uygulamada yargı yetkisinin de hâkimiyetin kayıtsız-şartsız sahibi olan milletin (m. 1) ‘’yegâne ve hakiki mümessili’’ olan (m. 2) BMM’ye ait olduğu görüşü egemendi. İstiklâl Mahkemelerini kuran kanunun arkasında bu görüş vardı (Tanör 2018: 261). Bu arada, TEK’in 20. maddesinde nahiye şuralarının yargısal (‘’kazaî’’) yetkiye de sahip oldukları belirtilmişse de, bu yetkinin somut içeriği ve kurumsal karşılığı gösterilmemiştir.
[8] Teşkilât-ı Esasiye Kanunu Lâyihası hakkındaki Encümen-i Mahsus Raportörünün sunuş konuşmasında ‘’Nahiye müdürlerini intihap edenler nahiye müdürlerini elbet azil de edebilirler’’ şeklinde bir ifade yer almış olmakla beraber (Tanör 2018: 266), TEK’de böyle bir hükme yer verilmemiştir.
[9] Aslına bakılırsa, 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu’nu yapan Meclisin ‘’Türkiye Devleti Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunur’’ şeklindeki 3. madde hükmünü bir tür doğrudan demokrasi anlatımı olarak görmüş olduğu da söylenebilir. Çünkü, birinci meclis döneminde (hatta daha sonraki yıllarda da) milletvekilleri Meclis’in ‘’millet’’in kendisinden ayrı bir varlığı olmadığını düşünüyor, resmî söylemde –özellikle de M. Kemal Paşanın dilinde- “millet”le Meclis’in bir ve aynı şey olduğu varsayılıyordu (Erdoğan 2016: 77. Taha Akyol’un Atatürk’ün İhtilâl Hukuku [2012] adlı kitabında bu kullanımın pek çok örneği bulunabilir.) Tanör’ün anlatımıyla (2018: 2589) ‘’’halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi’ BMM eliyle bu işi yapması anlamına da gelmektedir.’’ Ancak, belirtmek gerekir ki, bu illüzyon demokrasiden çok, Meclisin veya Meclisin iradesinin kendi şahsında somutlaştığını düşünen bir kişinin ‘’demokratik’’ diktatörlüğünü meşrulaştırmaya da hizmet edebilirdi.
(Toplumsal Tarih, No. 325, Ocak 2021, ss. 56-62).